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政策解读:关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

        

3月7日,财务部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《PPP实施意见》),围绕PPP规范发展的总体要求、规范推进、规范管理、营造规范发展环境等几个方面,对PPP项目的公益属性、绩效考核付费、社会资本方承担运营风险、自有资金到位、财政承受能力评估、竞争性选择社会资本方等PPP各项原则列出了“负面清单”及细化标准,以便于推动PPP的规范发展,有效防控地方政府隐性债务风险。这一实施意见的出台,既是规范,也是鼓励,将助力国内PPP项目规范发展体系的构建。

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一、何为PPP模式?

PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

PPP是以市场竞争的方式提供服务,主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段,而且是一次体制机制变革,涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。由于PPP模式是指政府Public与私人Private之间,基于提供产品和服务出发点,达成特许权协议,形成"利益共享、风险共担、全程合作"伙伴合作关系,PPP优势在于将市场机制引进了基础设施的投融资,使合作各方达到比单独行动预期更为有利的结果:政府的财政支出更少,企业的投资风险更轻。

 

二、中国PPP模式的政策导向

2013年以来,PPP相关政策密集出台。中央及各部委的主要政策导向列举如下:

2014年11月26日,国务院发文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出实行统一市场准入,创造平等投资机会;创新投资运营机制,扩大社会资本投资途径;优化政府投资使用方向和方式,发挥引导带动作用;创新融资方式,拓宽融资渠道;完善价格形成机制,发挥价格杠杆作用。

2014年12月2日,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生。

2015年3月5日,李克强总理作政府工作报告,提出要在基础设施等领域积极推广PPP模式。财政部年度预算报告,提出要开展PPP示范项目建设,释放社会投资潜力。

2015年5月8日,国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知,提出积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式,出台基础设施和公用事业特许经营办法,充分激发社会投资活力。

2015年5月19日,国务院办公厅以国办发〔2015〕42号转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。该《意见》充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义、总体要求、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系、规范推进政府和社会资本合作项目实施、政策保障、组织实施6部分25条。

2016年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)立法工作进度,国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。

2017年7月21日,国务院法制办发布关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》,公开向社会各界征求意见。

2018年3月,国务院办公厅印发《国务院2018年立法工作计划》(国办发〔2018〕14号,以下简称《计划》),《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(以下简称《ppp条例》)再次列入。

2018年10月底,国务院办公厅印发《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出,鼓励地方依法合规采用政府和社会资本合作(PPP)等方式,撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。

 

三、《PPP实施意见》出台的意义

为什么PPP相关政策密集出台,PPP模式的意义何在?财政部公开数据显示,截至2018年9月,全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理库累计项目数8289个、总投资额12.3万亿元。其中,1至9月新增项目1152个,投资额增加1.5万亿元。1至9月新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元,落地率比年初上升11.1个百分点。多位业内人士表示,政策回暖到市场回暖,最终还需解决融资问题。

推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持社会主义现代化建设的必然要求;是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革;是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。《指导意见》指出,在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。该文件正是为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,有效防控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式积极作用,落实好“六稳”工作要求,补齐基础设施短板,推动经济高质量发展而出台的。

 

四、推动PPP规范发展的总体要求

PPP实施意见》指出,近年来,各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用,但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识,遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,扎实推进PPP规范发展。

文件中提到,要加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。这条内容充分证明了政府对PPP市场释放出明确的利好信号。

 

五、严格监管推进PPP实施

PPP实施意见》指出,属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上。而《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》则规定合作期限原则上不低于10年,不高于30年。

PPP实施意见》对政府和社会资本的职能作出明确界定——社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险。同时还规定了项目的绩效付费机制、项目信息公开纳入全国PPP综合信息平台项目库等要求,并新上政府付费项目提出了更多的审慎要求。

在财务方面,《PPP实施意见》要求强化财政支出责任监管,要求确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%等,这为规范PPP项目的运营起到釜底抽薪的作用。

在加强项目规范管理方面,《PPP实施意见》要求各级财政部门要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,违规项目将予以清退或限期整改,严防增加地方政府隐性债务。

 

六、利好:同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持

PPP实施意见》的正文第四部分指出要营造规范发展的良好环境。

1、加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。

2、加大融资支持。结合自身财力状况,因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。

3、聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

数字化综合服务平台符合PPP项目的发展模式,一期落地项目数字社区综合服务平台,构建大型交互式网络计算的基础数据运算服务平台,以1万人为服务单位,将纳入政府采购的八大类81项民生领域公共服务内容纳入平台关系数据系统,满足人民群众生老病死、衣食住行、吃喝玩乐十二个方面的基本需求。数字化综合服务平台项目按照社会领域政府和社会资本合作条例,将采取PPP模式共同开发,在当地进行落地,用金融手段盘活社会存量资金和存量资产,通过提供公共服务创造财富增量,实现该项目在政府服务和监管下更好的商业化开发、市场化运作。


 

责任编辑:来之

 
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